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《民主与法制》杂志:夏正林:建立全方位、多层次、立体化的平台经济监管体系

时间:2021-10-30单位:党委宣传部浏览量:10

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  《民主与法制》杂志报道(作者夏正林系华南理工大学法学院副院长)近十年来,平台经济(Platform Economics)借助数字技术,通过数据驱动和互联网平台实现了蓬勃发展,逐渐形成了一个新型的经济系统。因其给人们生活带来了极大的便利,故得到了人们的追宠,甚至引领了经济发展模式的新潮流。但是,平台经济的发展天生地与资本结合紧密在一起,追利逐益,容易形成发展无序,甚至垄断的局面,从而对国计民生产生消极的影响,甚至阻碍技术创新的可能。

  最近,因平台经济垄断引发的一系列问题,已经引起了中央的高度重视。2021年8月30日,中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》(下称《意见》),习近平总书记在主持会议时强调,强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施,是完善社会主义市场经济体制的内在要求,要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发,促进形成公平竞争的市场环境,为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间,更好保护消费者权益。《意见》明确要求加快建立全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,堵塞监管漏洞,提高监管效能。因此,如何构建全方位、多层次、立体化监管体系,彻底管住平台经济的垄断和资本无序扩张,防止其带来的危害,就成为了当务之急。

  一、平台经济垄断的特点及其危害

  要建立完整有效的平台经济的监管体系,首先还要充分认识平台经济垄断形成的特点以及其产生的危害。

  平台经济的基本特征是以数字技术为前锋,以互联网平台为载体,以资本投入为扩张后盾,从而形成的一个新形态的经济系统。与传统的实体经济系统比较,它既是一个虚拟的,也是一个真实的交易过程。说其虚拟,是指其整个交易的过程不像传统的实体经济那样面对面,看得见摸得着。说其真实,是指其也是构成国民经济系统的一个组成部分,是一个新形态的经济系统。总体而言,平台经济与实体经济形成一种互补又竞争的关系,对于国民经济整体发展而言,两者应该协调发展,才能相得益彰。但是,由于平台经济拥有技术创新的实力和其给普通人生活带来极大的便利,更容易得到认可,加之,有资本的推波助澜,因此,相比传统的实体经济,其拥有快速发展的天然优势,也更容易形成垄断。

  与传统的实体经济垄断的形成过程相比,平台经济垄断形成过程具有速度快、覆盖面广、隐蔽性强的特点。首先,传统的实体经济要形成垄断,往往需要经历几十年甚至上百年的时间,而平台经济垄断的形成往往只需要数十年的时间,而且时间越来越短。其次,平台经济几乎涉及整个国民经济的所有领域,覆盖面广。人们常说,淘宝网无所不能,只要人们能够想到,有需求的,就立马可以在淘宝网上找到。再次,平台经济垄断的形成过程隐蔽性强,它靠技术创新,并且在资本的支持下以大幅度的优惠进行推广,这种做法很容易为普通人群所接受,甚至得到政府部门的支持。此外,平台经济的数字技术运用比较普及,比如,对个人信息的收集和大数据的分信息分析,其过程很难为普通人所知晓,这都为其垄断的形成提供了隐蔽的外部条件。

  值得关注的是,与传统实体经济形态的垄断相比,平台经济垄断的危害性更大。传统的实体经济往往只涉及国民经济某一个行业和局部,其垄断产生的危害比较有限。而平台经济的影响不仅仅涉及某一个行业,而是对大到对国家安全、中到经济发展、小到对民生都会产生不利的影响,其垄断的危害更大。从小的方面讲,其对个人信息的收集与使用,不仅危害个人的隐私保护,更通过大数据分析个人的偏向,对个人的经济利益产生危害。从中的方面讲,平台往往掌握了交易过程上下游的实体经济主体的信息,一旦形成垄断,就会利用其市场的优势地位获取利益,其发展的重点不再进行技术创新,反而去阻碍其他技术主体的创新,并且对整个实体经济发展也会产生不利的影响。从大的方面讲,平台经济有着巨大的现金池和杠杆能力,若监管不好,对国家金融安全就会产生危害。此外,因互联网是国际化的,当其将服务器设置在国外时,数据也会保存在国外,就会对国家安全也产生危害。

  平台经济垄断形成的上述特点,尤其是其技术创新强,发展更新快,导致监管难度大,市场监管的技术跟不上,团队人员也跟不上。“市场监管总局的反垄断执法机构只有四五十人,力量恐怕不及像阿里、腾讯等互联网巨头应对反垄断的法律团队,如果没有更高层级的决策作为支撑,想要查处这种企业难度太大。”

  二、 建立全方位、多层次、立体化监管体系

  从本质上来讲,平台经济垄断还是因为其技术创新性强,以及其与资本结合无序扩展而形成。对平台经济发展中产生的这种现象,我们一方面要支持和鼓励技术的创新和合法合理的使用,认识到一定资本的介入进行推广也是必要的,另一方面,也要对其技术的使用和资本的介入进行监管,使其有序发展,尤其是不能形成垄断。鉴于平台经济垄断形成特点和其带来的巨大危害,有必要建立全方位、多层次、立体化监管体系。

  所谓全方位的监管,是指对包括平台经济的技术安全、资本的介入和扩展过程、平台交易过程、数据信息收集和使用、市场主体间的关系的所有方面都要进行监管。平台经济是以技术创新为前锋,以资本为后盾的经济形态,其对数据安全、信息安全、经济安全和社会公共利益都有可能产生重大的影响,因此,需要各个政府职能部门,包括政府发改部门、财政金融、市场监督、工信技术部门等在其许可、运行等整个环节都应该介入监督。技术的安全性是第一位的。对技术的安全性的监管,主要是由信息技术部门对其有可能被外界利用的不可知的技术漏洞的测试和监管。对资本的介入和扩展过程的监督,包括对平台经济资本的来源与构成,以及资本背后的资本的来源与构成的情况进行监管。实践中,平台的融资看似多元,但为了垄断某一平台经济,投资者往往通过设立多个层次的主体,而最终的主体却只是一个人或裙带关系的方式进行投入的。这种做法使得平台的资本状况很难为普通市场主体所了解,需要专业的监管部门对相关信息进行批露和监管。对平台交易过程的监管,主要是因为平台交易过程是在平台上完成的,市场主体只能看到前台的信息,并不了解后台的情况,而后台就有了操纵的空间,比如,在实践中普遍存在的“刷单”欺骗消费者的现象。平台通过数据信息不当收集和使用对消费者的个人信息和隐私进行侵害,甚至通过大数据杀熟,这些也是最不被消费者注意的现象,需要监管。对市场主体间的关系的监管,主要体现在某一平台往往会利用自己的平台垄断优势限制和抵制其他的平台,抬高自身平台的地位,比如通过屏蔽外部网址链接,从而产生不公平的竞争的现象。

  所谓多层次的监管,是指从中央到地方各个层次的政府都应该将平台经济纳入监管的范围,并根据自己的职责,建立相应的监管制度。首先,平台经济都是以互联网平台为载体的,其影响往往不仅在某一个区域,而是延伸至互联网所在的整个区域,影响整个国家,甚至整个存在着互通互联关系的国家之间。这就需要中央政府层面建立监管系统。其次,在平台上进行交易的交易主体往往主要在某个区域开展经营活动,因此,又有必要针对不同的领域、某个集中的区域、以及不同的活动,建立多层次的地方政府的监管体系。具体说,设立平台的主体与平台运营主体需要根据平台本身的设立情况,由平台所在区域的市场监管部门进行监管,包括资金的来源;与互联网平台有关的活动,比如个人信息的收集与使用可以由全国性网络信息部门进行监管,以及链接屏蔽等垄断行为的治理都需要设立全国性的监管;对于参加平台交易的实体经济主体的生产经营的活动可以本行政区域的政府部门进行监管;对于使用平台产生纠纷的解决可建立全国性与区域性相结合的监管机制,以方便各方调查取证,方便当事人参与纠纷解决的活动过程。不同层级政府对平台经济的监管获得的信息应当保持共享,并建立起协调处置机制。

  所谓立体化的监管,主要是指监管主体和监管方式的多元化,包括在事先、事中以及事后的监管。监管主体不仅仅包括行政部门,还可以包括各种社会主体。平台经济的技术性强,发展迅速,使得单靠政府部门进行监管已经变得非常薄弱了,社会力量的参与非常有必要,甚至还需要平台竞争对手的积极参与。要建立相应的机制,使得相关社会主体能够积极参与到平台经济的监管中来。由于对平台经济垄断的认定本身政策性强,因此,事中的监管需要有严密的调查机制和有力的决策机制,而事后的监管主要是强调监管的执行力。

  三、结语

  平台经济的发展与资本的结合过于紧密,追利逐益,出现了野蛮生长和无序扩张,反而走向了反面,为防止平台经济因垄断给整个国计民生带来的危害,有必要根据平台经济发展的特点,建立全方位的、多层次、立体的监管机制。但在进行严密监管的同时,我们也要意识到,平台经济本身是技术创新的结果,与实体经济互补,共同促进整个国民经济的发展,监管本身并不是为了消灭平台经济,更不是为了劫富济贫,而是使其有序生长,发挥正面的作用。

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